Vous trouverez ci après le compte rendu de l'audience CRC-ACP Pays de la Loire du 12 mai 2010

amicalement

Michel DOMAIN

DR ACP

AUDIENCE CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DES PAYS DE LA LOIRE - 12 MAI 2010

Madame Catherine de KERSAUSON, Présidente de la chambre régionale des Pays de la Loire a reçu une délégation de l'association des comptables publics (ACP) conduite par Michel DOMAIN, délégué régional des Pays de la Loire.

Etaient présents pour la CRC outre Madame la Présidente, Patrick BONNAUD, président de la 1è section, Michel PROVOST, procureur financier, Benoît BOUTIN, 1^er conseiller, Olivier GEDEON, greffier et Sylvie BAYON, assistante du procureur financier.

La délégation de l'ACP était composée, outre le délégué régional, de Roland COHEN, Alain PACCIANUS, Jean Pierre NEVEU, Stéphane SUTTER, Philippe CHAIGNEAU, Sabine FILY, Christian MENARD, Vincent LARRIEU et Jean MARTY.

Après la présentation des différents participants, la Présidente remercie le délégué régional d'avoir pris l'initiative de cette rencontre dont la dernière remontait à 2006.

Le contexte très évolutif de l'organisation des procédures juridictionnelles et des métiers au sein de la DGFiP justifie en outre pleinement cette réunion.

Après une présentation rapide par l'ACP des conditions de fusion entre l'ex APCTP et l'ex Amicale des comptables de la DGI qui renforce aujourd'hui la représentativité des comptables publics au plan national (administration centrale, ministre), Madame la Présidente présente les principaux éléments du rapport d'activité 2009 de la chambre en soulignant en matière de contrôle juridictionnel l'adoption depuis 2009 d'une programmation sélective et non plus exhaustive des contrôles de comptes, selon des critères de programmation internes, les comptes non contrôlés étant laissés au jeu de la prescription extinctive de responsabilité du comptable au terme de cinq années.

Elle invite ensuite les participants à développer les sujets que l'ACP a souhaité voir inscrits à l'ordre du jour.

REFORME DES PROCEDURES JURIDICTIONNELLES

Monsieur PROVOST, procureur financier, présente à la demande de la Présidente les principaux aspects de la réforme des procédures juridictionnelles issue notamment de la loi du 28 octobre 2008 et des décrets du 19 décembre 2008.

Trois objectifs majeurs étaient assignés à cette réforme :

 

• Simplifier, avec un prononcé de charges rendu par ordonnance d'un juge unique et la création d'une procédure de réquisitoire introductif uniquement en cas de présomption de charges

 

 

• Sécuriser les procédures, avec la mise en place d'une audience publique et l'exclusion du rapporteur du délibéré,

 

 

• Accélérer les procédures, avec la suppression de la règle du double arrêt et l'alignement de la procédure de gestion de fait sur celle des comptables patents.

 

En pratique, même si les jugements rendus en 2009 l'ont été à la fois sous empire de l'ancienne et de la nouvelle procédure, la chambre a constaté une réduction effective des délais de traitement avec une suppression de la règle du double arrêt, le nombre de jugements et la répartition par nature des griefs relevés ayant été par ailleurs peu affectés par la réforme.

Le procureur souligne que la présence du comptable à l'audience publique s'est fortement accrue puisqu'avant la réforme 20 à 30% des comptables y prenaient part, contre 50 à 60% en 2009 et environ 80% depuis le début de l'année 2010.

Il insiste également sur deux points importants :

 

• Le réquisitoire introductif de charges, qui marque le début de la phase contentieuse, est communiqué au comptable visé par la procédure (et à l'ordonnateur), contrairement aux questionnaires de la phase pré-contentieuse qui sont adressés au comptable en fonction. Les services SPL des TG (DDFiP) n'en sont pas réglementairement destinataires.

 

 

• Les communications administratives faites par la chambre, dont la nature n'engage pas la responsabilité du comptable (précédemment les " injonctions pour l'avenir ") sont en revanche communiquées aux TG-DDFiP (services CEPL).

 

L'ACP souligne que les ordonnateurs sont souvent perplexes à réception des réquisitoires, ne sachant pas s'ils doivent ou non répondre.

Monsieur BONNAUD répond que l'ordonnateur peut produire toute explication ou information écrite à son initiative, mais qu'il n'y est nullement tenu, s'agissant d'une simple communication.

L'ACP évoque ensuite l'inquiétude des comptables retraités sur les délais de traitement de leurs comptes et s'interroge sur un éventuel traitement prioritaire de ces comptes

Monsieur BONNAUD répond que les comptes concernés font l'objet d'une attention particulière mais que la portée de cette mesure est notablement réduite d'une part par les délais de latence inhérents à la production et au traitement des comptes de gestion eux même (deux ans minimum) et ensuite par l'abandon de l'examen quinquennal exhaustif des comptes, 60% environ des comptes étant laissés au jeu de la prescription extinctive de responsabilité de cinq ans.

Même si un comptable retraité demande qu'un traitement prioritaire de ses comptes soit opéré pour obtenir une décharge plus rapide, la chambre organisera néanmoins ses contrôles selon ses critères de programmation et le comptable n'obtiendra, le cas échéant, décharge de responsabilité que pour les comptes contrôlés effectivement, les autres étant laissés au champ de la prescription extinctive.

Bien entendu, la chambre essaie dans la mesure du possible de prendre en compte toutes les circonstances de nature exceptionnelle (état de santé par exemple).

Madame la Présidente indique ensuite que depuis 2009, sur les 2500 comptes annuels produits, le passage à un contrôle sélectif des comptes sur une base quinquennale conduit à mettre à l'examen environ 100 comptes par an, avec un approfondissement beaucoup plus important des contrôles qu'auparavant. La sélectivité des contrôles repose sur plusieurs critères tels que le souci de couverture territoriale et la prise en compte d'un certain nombre de risques, d'une part liés aux enjeux financiers (moitié des comptes examinés), d'autre part sur la base de signalements ou de réserves émises par des comptables entrants.

M PROVOST indique que depuis le début de l'année 2009, 15 réquisitoires ont été pris (10 en 2009 et 5 depuis le 1^er janvier 2010) aboutissant à la notification de 12 débets (2 en 2009 et 10 en 2010).

L'ACP se demande si les contrôles sélectifs de la chambre recouperont ou non les contrôles hiérarchisés de la dépense mis en œuvre par les comptables et s'ils induiront ou non une augmentation du nombre de mises en débet. En effet, même si les comptables sont très attachés au principe cardinal de responsabilité personnelle et pécuniaire et donc à son effectivité, les mailles du filet semblent se resserrer avec une probabilité plus importante in fine de débets juridictionnels, avec des conséquences importantes sur les mécanismes régulateurs, tout ceci à moyens humains affectés à la mission de contrôle de la dépense et de recouvrement des recettes en forte diminution.

M PROVOST rappelle que la chambre est extérieure au dispositif interne du CHD et que même si l'objectif est de parvenir à des contrôles plus approfondis et pointus, il est prématuré de tirer des conséquences dans ce domaine.

ROLE DU COMPTABLE PUBLIC DANS L'AUDIENCE PUBLIQUE

L'ACP fait part du fort questionnement de ses adhérents sur le rôle du comptable lors de l'audience publique prévue dans la procédure juridictionnelle, même si elle rappelle régulièrement que cette audience constitue une garantie supplémentaire pour le comptable : au-delà de la solennité de l'audience qui inquiète nombre d'entre eux, quels éléments doivent être apportés et quelle réponse apporter aux comptables qui éprouvent un sentiment de culpabilité?

Monsieur BONNAUD répond qu'il faut en premier lieu rappeler que l'audience publique n'est que la troisième phase de la procédure, les deux premières étapes étant d'une part la phase de vérification préalable des comptes, qui comporte des échanges écrits avec le comptable (en fonction), puis d'autre part celle postérieure au réquisitoire introductif qui donne lieu également à des échanges avec le comptable visé par la procédure. En d'autres termes, l'audience publique constitue le couronnement de la procédure, au cours de laquelle le comptable peut produire des éléments nouveaux qui n'auraient éventuellement pas été fournis dans les échanges précédents, voire expliciter des éléments déjà communiqués.

Suite à une question d'un membre de l'ACP sur l'utilité de la présence du comptable à l'audience, Madame la Présidente se déclare convaincue de l'intérêt de sa participation, le caractère oral de cette audience devant la collégialité des juges pouvant s'avérer complémentaire au dossier écrit d'instruction. Madame la Présidente regrette le caractère parfois trop laconique de certaines réponses écrites des comptables recueillies au cours de l'instruction.

M PROVOST souligne en particulier que si en matière de dépense, le caractère oral de la séance est d'une moindre utilité sauf à expliciter une réponse écrite antérieure, il n'en va pas de même pour le domaine de la recette (et de la tenue de la comptabilité) où il peut dans certains cas exister une marge d'appréciation sur la notion de diligences complètes et adéquates pour laquelle l'échange avec le comptable est important.

CONFECTION ET TRAITEMENT DES COMPTES DE GESTION

L'ACP évoque ensuite le contexte difficile de la campagne de production des comptes de gestion sur pièces 2008 en 2009, avec la mise en œuvre tardive de la dématérialisation du compte sur chiffres, le caractère incomplet de cette dématérialisation (états annexes papiers à produire pour les valeurs inactives, pages de signatures, étiquettes de certification signées,...) et la complexité globale du dispositif.

M PROVOST répond que ces difficultés ont été partagées par la chambre quant à sa propre organisation, avec à la clé un mois de retard en 2009. Il convient que l'application au demeurant obligatoire des dispositions des circulaires de mai et juin 2009 ne simplifie pas la production des comptes, mais qu'il faut prendre conscience que nous ne sommes qu'au milieu du gué en la matière, en particulier tant qu'Helios est dans l'incapacité de générer les pages de valeurs inactives et que le problème de la signature électronique des comptes n'est pas réglé.

L'ACP évoque ensuite les modalités de confection des comptes de gestion soumis au contrôle juridictionnel, avec un classement par compte budgétaire qui constitue une charge lourde et handicapante pour les trésoreries en période de fortes tensions sur leurs effectifs. Elle souligne également que de plus en plus les comptes sur pièces doivent être confiés aux auxiliaires-contractuels, le personnel titulaire n'étant plus en capacité de réaliser dans ce contexte cette tâche. Cette méthode de classement pourrait du point de vue des comptables être abandonnée au profit d'un classement chronologique des pièces à l'instar de la procédure suivie pour les comptes soumis à l'apurement administratif, la dématérialisation du compte sur pièces permettant via le logiciel Xemelios de procéder à diverses requêtes informatiques.

Madame la Président répond que de telles demandes ont déjà été formulées par la DGFiP par le passé et que cette année encore elle a répondu à une des directions départementales de la région pour rappeler que l'instruction du 9 mai 2003 n'a pas été modifiée sur ce point et que la chambre régionale des Pays de la Loire ne peut déroger à son niveau à ce texte.

Elle souligne qu'une telle décision relèverait du niveau national, tout en soulignant que le déploiement du PES V2 d'helios allié à la dématérialisation complète des pièces pourrait à l'avenir résoudre cette question.

Sur les conditions de présentation des comptes et les difficultés rencontrées par la Chambre, Mme BAYON et M. GEDEON signalent la dissociation des pièces générales et du CD-rom.

Par ailleurs, ils soulignent l'existence de deux sites distants qui est une spécificité régionale de nature à compliquer l'organisation matérielle de la chambre.

M PROVOST indique par ailleurs que les services CEPL de la région ont été réunis récemment à la chambre et que des prescriptions de cadrage seront données par les TG-DDFiP.

LA DEMATERIALISATION

L'ACP évoque au travers du témoignage d'un de ses membres les difficultés internes de mise en œuvre de la dématérialisation dans le cadre du PES V2 d'Helios. Faute de référent interne solide, ce comptable, engagé dans une expérimentation de dématérialisation partielle, a connu, en l'absence de véritables soutiens technique et documentaire, un problème majeur de référencement des pièces justificatives non dématérialisées. En effet, les pièces justificatives font l'objet d'une norme de référencement mais celle-ci n'ayant pas été diffusée, l'utilisation de celle-ci s'est avérée impossible sauf à les reprendre une par une. Pour lui, la dématérialisation, si elle n'est pas fortement accompagné d'un point de vue technique et organisationnel, peut ne pas être couronnée de succès et il se dit en la matière assez pessimiste.

M BOUTIN répond qu'il ne partage pas cette vision pessimiste de la dématérialisation et il constate la montée en charge de la dématérialisation avec certes d'abord des éléments simples et parcellaires (paie par exemple). Néanmoins, pour 2010, il y aura dans la région une dématérialisation de cinq comptes complets. C'est un premier pas même s'il est prématuré d'en tirer des enseignements.

L'ACP précise que la taille de la collectivité constitue un frein puissant dans la mesure où l'ordonnateur doit être partie prenante compte tenue de la modification organisationnelle que cela implique chez lui .

M BOUTIN confirme cet aspect important et précise qu'on butte encore actuellement sur la difficulté liée à la signature électronique.

Suite à la question d'un membre de l'ACP, Madame la Présidente rappelle que l'information dématérialisée est portable et non quérable, même si là encore des évolutions futures en ce domaine ne sont pas à exclure.

JUGEMENT DES COMPTES ET CHD

L' ACP, comme lors des audiences précédentes, évoque le sujet du contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD), mais pour cette fois évoquer l'impossible retour dans les faits , même en cas de taux d'anomalie élevé, à un contrôle exhaustif des dépenses des collectivités concernées, les moyens humains nécessaires ne pouvant plus être dégagé pour un contrôle exhaustif en période de réduction accélérée des effectifs. De la même façon, les gains de productivité issus du contrôle hiérarchisé de la dépense ont aujourd'hui été absorbés, les nouvelles suppressions d'effectifs ne trouvent pas de contrepartie et conduisent inéluctablement à une réduction de fait des contrôles opérés, ce qui inquiète fortement les comptables publics.

L'ACP souhaite par ailleurs savoir si au vu des jugements portant sur des comptes aujourd'hui soumis au CHD, la chambre a constaté une évolution des irrégularités relevées et si elle réclame systématiquement les plans de contrôles.

Sur le premier point, M BONNAUD donne acte de la difficulté des comptables à revenir à un contrôle exhaustif mais s'agissant d'une procédure interne de contrôle qui n'est pas opposable au juge, la chambre n'a pas vocation à répondre au problème soulevé.

Par ailleurs, il indique que le CHD ne constitue en aucun cas un axe de contrôle pour le magistrat et est sans incidence sur la mise en jeu de la responsabilité du comptable.

Enfin, il ne peut donner d'indications ou constats relatifs aux comptes jugés portant sur des opérations soumises au CHD.

M PROVOST indique que ce sujet est encore trop récent en termes de jugement de comptes pour que des constats précis ou avis puissent être apportés.

QUALITE COMPTABLE ET FIABILITE DES COMPTES

L'ACP rappelle que l'approche de la qualité des comptes tenus à la DGFiP s'opère sur la base d'un certain nombre d'indicateurs portant notamment sur le respect d'obligations réglementaires (amortissements, provisions, rattachement de charges et produits,...) mais également de calendrier de passation d'écritures. Elle souligne le rôle fondamental de l'ordonnateur dans la qualité des comptes. Elle demande si la chambre a perçu ou non une amélioration de la fiabilité des bilans des comptes jugés.

Monsieur PROVOST répond que le contrôle de la fiabilité des comptes est systématique dès lors qu'est engagé un contrôle approfondi. Globalement, la chambre a constaté une amélioration formelle des comptes mais dans une optique plus avancée telle que la certification de comptes, beaucoup de questions se posent encore sur la pertinence et le contenu des bilans, certains comptes (26,27) n'étant pas toujours justifiés convenablement. Ce type d'anomalie fait fréquemment l'objet de communications administratives, étant précisé que les observations sont plus formulées dans le cadre du contrôle de gestion que du contrôle juridictionnel. Il note également l'importance déterminante de l'ordonnateur dans la fiabilité des comptes

Monsieur BONNAUD souligne quant à lui un problème de suivi des comptes propre aux établissements publics de santé, ce à quoi l'ACP répond que la perspective de certification des comptes posera cette question avec encore plus d'acuité.

CERTIFICATION DES COMPTES

L'ACP évoque le sujet majeur que constitue la certification des comptes des établissements de santé prévue pour 2014, en s'interrogeant sur l'articulation de cette certification avec le contrôle juridictionnel.

Avant d'aborder la certification des comptes des EPS, Madame la Présidente indique que le projet de loi du 28 octobre 2009 relatif à la réforme des juridictions financières, prévoit à l'article 12 une expérimentation de certification des comptes des collectivités locales.

Elle concernerait des collectivités volontaires générant plus de 200 millions de recettes de fonctionnement en 2008, L'expérimentation se déroulerait sur une durée de cinq ans commençant trois ans après la publication de la loi.

Plusieurs bilans seraient établis avant généralisation.

Dans ces conditions, le sujet de l'articulation de cette certification avec celui du contrôle juridictionnel est lointain.

En revanche la certification des établissements publics de santé doit intervenir de façon certaine en 2014, cette certification étant prévue par la loi HPST. Pour ce type d'établissement, les groupes de travails constitués sont en train de jeter les bases de cette future certification.

Le sujet de l'articulation de cette certification avec les contrôles juridictionnels, même s'il est indéniablement important, n'a pas encore été envisagé. Cette question est devant nous, mais il est bien entendu acquis que la certification des comptes ne se substituera pas au contrôle juridictionnel.

L'ACP souligne l'importance du contrôle interne en amont de la certification qui mettra en lumière les difficultés pouvant aboutir à un refus de certification avec des conséquences possibles sur le contrôle juridictionnel.

Monsieur BONNAUD répond qu'en toute hypothèse, cela constituera un élément d'appréciation dont le juge n'entendra pas se priver.

DELAI GLOBAL DE PAIEMENT - INTERETS MORATOIRES

L'ACP fait part du sentiment des comptables sur le caractère antagonique des dispositions réglementaires que le comptable public doit prendre en compte entre d'une part la réduction de 15 à 13 puis à 10 jours au 1^er juillet du délai de paiement propre au comptable et d'autre part les obligations de contrôle résultant des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique.

En pratique, pour payer de plus en plus vite et respecter les délais réglementaires, le comptable n'a d'autres ressources, en période de réduction accélérée des moyens humains, que de réduire les contrôles qu'il opère, en ayant conscience que ce faisant il risque d'engager sa responsabilité sur ces opérations.

Les comptables publics vivent très mal cette situation et sont inquiets des conséquences de cette réduction du délai global de paiement sur la qualité des contrôles opérés.

M BONNAUD répond que la chambre n'a pas vocation à commenter ni à juger de la pertinence des motifs exposés.

L'ACP souligne néanmoins que cette situation illustre les difficultés croissantes auxquelles sont confrontés les comptables publics et doit être à ce titre évoquée.

En revanche, M BONNAUD indique que dans un tel contexte, l'intérêt bien compris des comptables est de remonter le plus en amont possible dans la chaine de dépenses de l'ordonnateur afin de fiabiliser celle-ci par le biais d'un contrôle partenarial. Même si à l'évidence ce type de contrôle se heurte à une taille critique minimale de collectivité, il n'en reste pas moins qu'il est de l'intérêt des comptables de travailler le plus en amont possible, par exemple en s'assurant lorsqu'ils ouvrent une fiche de marché de la présence de l'ensemble des pièces justificatives nécessaires.

Il indique qu'il faut garder à l'esprit que le fondement de nos métiers respectifs et ce qui justifie notre existence, c'est que l'argent public soit bien dépensé.

L'ACP partage bien entendu cette analyse idéale mais reconnait s'attacher plus pour ce qui la concerne aux moyens matériels de parvenir à cet objectif.

Sur le sujet du mandatement des intérêts moratoires, l'ACP demande si l'interprétation donnée lors de l'audience 2004 est toujours valide.

Pour mémoire, le Président indiquait dans ce compte rendu qu' " il lui paraît prudent que les comptables alertent par écrit les ordonnateurs lorsqu'ils constatent un dépassement du délai global de paiement, car le comptable est seul à détenir cette information. Vis à vis du juge, il doit en effet pouvoir justifier d'une diligence quelconque. "

Monsieur BONNAUD répond qu'il n'a pas repris le dit compte rendu mais qu'il n'y a pas de raison pour que l'analyse évoquée ait changé. Le comptable est en effet tenu de signaler à l'ordonnateur le dépassement du délai global de paiement et de demander le versement des intérêts moratoires correspondants. Il s'agit d'une obligation de moyens et non de résultats.

On peut seulement imaginer qu'en cas d'action en justice avec versement de dommages et intérêts à charge de la collectivité, la responsabilité du comptable pourrait être engagée mais il n'a pas eu connaissance d'un tel cas d'espèce.

En raison du dépassement de la durée prévue pour cette réunion, il est décidé conjointement de renoncer aux questions diverses.

Madame de KERSAUSON, Présidente de la chambre, se félicite que cette réunion ait répondu à l'objectif de renouer le dialogue entre l'ACP et la chambre. Elle se réjouit de la richesse des échanges. Elle propose que le principe d'une rencontre biennale soit instauré.

Monsieur DOMAIN, délégué régional de l'ACP, remercie chaleureusement Madame de KERSAUSON et ses collaborateurs pour la qualité de leur écoute, l'intérêt porté aux préoccupations des adhérents de l'association, même si certaines d'entre elles n'ont pu effectivement trouver de réponses qui dépendent de modifications d'ordre réglementaire ou d'accords à trouver au plan national.

Par Michel DOMAIN le 28 mai 2010